Contexto

El Derecho Fiscal toma una dimensión especial cuando trabaja sobre un esquema de organización política federal, como es el caso de México. Esta configuración del Estado en tres niveles de gobierno presupone una distribución más o menos en el mismo sentido de los ingresos y gastos necesarios para asegurar su buen funcionamiento. Pero, ¿cómo se da esa distribución en la vida real?

Veamos el caso del estado de Quintana Roo, su constitución estatal establece que son obligaciones de los habitantes del Estado: contribuir al gasto público del Estado y del municipio en que residan, en la forma proporcional y equitativa dispuesta en las leyes (artículo 36). El artículo 75 del mismo ordenamiento determina que compete a la legislatura estatal: “Aprobar las Leyes de Ingresos Municipal y Estatal y el presupuesto de egresos del Estado, determinando en cada caso, las partidas correspondientes para cubrirlas.”

¿Qué nos dice esto? ¿No se supone que es el gobierno federal —a través de la Secretaría de Hacienda— el encargado de regular los asuntos tributarios? ¿Por qué un ciudadano residente de Cancún tiene que pagarle impuestos a la Federación y también al Estado de Quintana Roo? Son todas preguntas muy válidas que dejan entrever un caótico sistema tributario que alcanza todos los rincones del país, pero justamente este curso y este tema te servirán para comprender a cabalidad cómo funciona.

Explicación

La contribución es la institución medular del Derecho Fiscal, pues todo el mundo tributario gira en torno a ella. No obstante, en la Constitución Mexicana se utiliza en múltiples artículos el sustantivo contribución, pero no ofrece una definición clara y concisa de esta institución.

Esto pareciera generar un problema semántico, pues la única opción disponible para inferir una definición apropiada de este concepto es por medio de una síntesis de la serie de disposiciones que rigen la materia fiscal. Venegas (2012) nos da esta definición:

La contribución es aquella obligación legal de Derecho Público creada a través de una ley para el sostenimiento de gastos públicos federales, estatales y municipales, sustentada en la proporcionalidad y la equidad.

A partir de esta definición encontramos que la posibilidad jurídica del Estado de establecer y exigir contribuciones se conoce como potestad tributaria. Esta potestad generalmente se asigna a los órganos legislativos y se manifiesta en la creación de normas jurídicas.

En el caso mexicano y nuestro particular modelo de federalismo, la Constitución confiere esta potestad tributaria a más de un solo órgano y la distribuye de esta manera:

Órgano

Artículos

El Congreso de la Unión

73 y 131

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal

122

Las Entidades Federativas (aunque de forma indirecta)

31, 117, 118, 121 y 124

El Poder Ejecutivo

131 y 29

Esta distribución la podemos encontrar someramente en el artículo 31 constitucional, en cuya fracción IV establece que son obligaciones de los mexicanos:

“Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes […]”


Lo anterior implica que todos los niveles de gobierno (federación, estados y Distrito Federal, y municipios) pueden imponer las contribuciones que consideren necesarias para hacer frente a sus obligaciones.

Por otra parte, antes de avanzar en el tema, conviene recordar que el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación nos define los cuatro tipos de contribuciones existen, las cuales por extensión también aplican para las legislaciones locales y pueden ser establecidas en cada nivel de gobierno:

La potestad tributaria de instituir y cobrar impuestos no recae en un solo órgano legislativo, sino que se distribuye también entre la Federación, los estados y los municipios.

1.1 La potestad tributaria de la Federación

Se dice que la Federación tiene una potestad tributaria ilimitada porque está determinado que puede imponer todas aquellas contribuciones que requiera, para hacer frente a los gastos públicos.

Al respecto, en primer lugar encontramos lo dispuesto por el artículo 73, fracción VII, de la Constitución, que a la letra indica que el Congreso tiene facultad:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto

Como puedes ver, ni la misma Constitución establece ni determina algún límite para el ejercicio de dicha facultad. Asimismo, es importante señalar que existen también algunas disposiciones que indican que cierto tipo de contribuciones serán impuestas por la Federación, tal como lo establece la fracción XXIX del mismo artículo:

     El Congreso tiene facultad para establecer contribuciones:

  1. Sobre el comercio exterior;
  2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;
  3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
  4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
  5. Especiales sobre:
    1. Energía eléctrica;
    2. Producción y consumo de tabacos labrados;
    3. Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
    4. Cerillos y fósforos;
    5. Aguamiel y productos de su fermentación;
    6. Explotación forestal, y
    7. Producción y consumo de cerveza.

Asimismo, se especifica más adelante que:

“Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto de impuestos sobre energía eléctrica”

Por último, en el artículo 131 de la Constitución se determina que la Federación es la única que puede legislar sobre contribuciones al comercio exterior:

Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

1.2 La potestad tributaria de las entidades federativas

El artículo 31 de la Constitución, que hemos citado, es bastante claro al facultar a los estados y municipios de su propia potestad tributaria: cada una de las entidades federativas tiene derecho a cobrar contribuciones para hacer frente a los gastos públicos a su cargo.

Sobre esta facultad, podemos entender que el Estado tiene también un poder de imponer contribuciones importantes, pero que sigue estando relativamente limitado de varias formas.

Primero geográficamente, pues (primera fracción del artículo 121 de la Constitución): “Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.”

Segundo, por la prohibición expresa de la Constitución manifestada en su artículo 117, el cual determina que los Estados no pueden, en ningún caso:

IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o entre producciones semejantes de distinta procedencia.

Finalmente, por todas las disposiciones contenidas en el artículo 115 constitucional, enfocadas directamente a definir la potestad tributaria del Municipio.

Un caso particular que conviene revisar es el del Distrito Federal, cuya excepcionalidad política queda latente en la fracción V de la Base primera del artículo 122 de la Constitución, el cual enuncia que:

La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: [...]

b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.

Dentro de la ley de ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal.

La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre.

La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste lo incluya en su iniciativa.

Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución.

1.3 El municipio

Aun cuando el municipio es un ente que conforme a la Constitución, tiene capacidad de recibir contribuciones de sus gobernados, el mismo carece de potestad tributaria en sentido estricto porque no cuenta con un Congreso (órgano legislativo) que en representación del pueblo pueda determinar las contribuciones por cobrar. Por lo tanto, la autoridad municipal quedará a expensas de lo que el Congreso del Estado al que pertenece decida autorizar a su favor.

Aun así, según la Constitución en su artículo 115, fracción V, al municipio le corresponde recibir ingresos de acuerdo a lo siguiente:

Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Cierre

Ahora te puedes dar cuenta de que el caso del Estado de Quintana Roo que mencionamos no está tan fuera de lugar. De hecho, tiene bastante sentido, pues en México la Federación tiene un poder tributario ilimitado, los estados tienen un poder concurrente con la Federación en algunas cuestiones, y al Municipio, aunque carece de poder tributario, le corresponderá recibir lo relativo a las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.

Asegúrate de comprender:

  • Qué es la potestad tributaria del estado.
  • Qué dice la Constitución Mexicana al respecto.
  • Las diferencias entre las potestades tributarias de la Federación, estados y municipios.

Referencias

  • Venegas, S (2012). Derecho Fiscal. México: Oxford University Press.
  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2015). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2011). Código Fiscal de la Federación. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_181115.pdf