Contexto


El sistema federal mexicano permite que tanto Federación como estados y municipios puedan cobrar impuestos con el objetivo de mantener su funcionamiento. Este fenómeno se conoce como potestad tributaria, y se realiza con total apego a Derecho.

Pero trasladado a la práctica, ¿qué sucede si tanto la Federación y el Estado en el que vives quieren cobrar un impuesto sobre el mismo objeto y con el mismo fin? ¿Cómo afecta eso a la economía nacional y cómo puedo quejarme como contribuyente? Son preguntas que todos tenemos y que los legisladores han tratado de responder cada año con más legislación y regulación fiscal.

Una sola federación, más 32 estados y casi 2,500 municipios hacen que ponerse de acuerdo en asuntos fiscales específicos sea algo difícil de alcanzar. ¿Cómo coordinar a tantos actores? ¿Cómo distribuir todas las distintas materias impositivas entre los ámbitos federal, estatal y municipal? En este tema lo veremos.

Explicación

2.1 La concurrencia fiscal

Según vimos anteriormente, en cuanto a la potestad tributaria que detentan la Federación y los estados, sí puede llegar a darse una concurrencia en ciertas materias específicas.

Esta concurrencia, comúnmente conocida como doble o múltiple contribución, es un fenómeno económico que se da cuando dos o más titulares de la potestad tributaria (por ejemplo, la Federación y un estado de la República) aplican contribuciones similares sobre un mismo contribuyente, respecto al mismo hecho imponible y por un mismo periodo fiscal (Venegas, 2012).

Esta múltiple tributación debe contar con cinco elementos:

  • Incidencia de dos o más soberanías fiscales.
  • Identidad o similitud de contribuciones.
  • Identidad del sujeto gravado.
  • Identidad del periodo impositivo.
  • Acumulación de la carga tributaria.

Comparado con otras naciones, el caso mexicano es mucho más proclive a sufrir de la doble tributación interna, debido primordialmente a la adopción de federalismo como configuración de nuestro sistema político. Es decir, que al haber más de un órgano que ejerce la potestad tributaria (Federación, estados y municipios), pueden ser los contribuyentes quienes se vean afectados con problemas de múltiple imposición.

Por ejemplo, pensemos en la controvertida tenencia vehicular, la cual puede haber sido establecida simultáneamente, ya sea por la Federación o por alguno de los Estados, todo esto en perjuicio de los gobernados.

En resumen, esta problemática de la múltiple imposición es consecuencia de la falta de una distribución clara entre las materias que pueden ser gravadas por la Federación y por las entidades federativas. ¿Cómo solucionarlo?

2.2 La coordinación fiscal

Tal problemática fiscal tan caótica llevó a los legisladores y tomadores decisiones a emitir, en el año de 1978, la Ley de Coordinación Fiscal. Como su nombre lo indica, este ordenamiento nace con el propósito de coordinar un régimen fiscal entre Federación, estados, municipios y el Distrito Federal.

En resumen, dicha ley establece qué contribuciones no se cobrarán por las entidades federativas y la manera en que se llevará a cabo la distribución de las contribuciones correspondientes. Veamos cómo se introduce en esta materia:

Artículo 1º.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

Cuando en esta Ley se utilicen los términos entidades federativas o entidades, estos se referirán a los Estados y al Distrito Federal.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta Ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen.

Al ser esta una Ley de origen federal, se hizo necesaria una figura por medio de la cual las entidades federativas se puedan adherir formalmente al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Esta figura, totalmente optativa para los estados, es conocida como Convenio de coordinación fiscal y está definido en el artículo 10 de dicha ley:

Las Entidades que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta Ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También, con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno de la Entidad de que se trate, ordenarán la publicación en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial de la Entidad, respectivamente, del convenio celebrado, por el cual la Entidad se adhiera; del acto por el que se separe del sistema; y de los decretos de la Legislatura de la Entidad por los cuales se autoricen o se aprueben dichos actos, que surtirán efectos a partir del día siguiente a la publicación que se efectúe en último lugar.

La adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal deberá llevarse a cabo integralmente y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la Federación.

Las Entidades que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal participarán en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5º de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas.

Por esta razón, los Convenios se han firmado paulatinamente a partir de 1978, y no todos al mismo tiempo. Estos convenios siguen aún en vigor, en teoría beneficiando a los gobernados.

No obstante, según Venegas (2012), el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene sus asegunes, y su éxito no ha sido garantizado por diferentes razones: bajas participaciones federales proporcionadas a estados y municipios, reticencia de parte de gobernadores y alcaldes, quienes ponen en duda los mecanismos de distribución, reprueban la alta concentración de potestades tributarias en las arcas federales y cuestionan su marginal participación en las decisiones fiscales.

2.3 Las convenciones nacionales hacendarias

Todas las inconformidades manifestadas por alcaldes y gobernadores respecto al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal forzaron a la realización de una serie de convenciones de impacto nacional, con el fin de replantear la coordinación fiscal para hacerla más justa y equitativa. Estas Convenciones Nacionales Hacendarias comenzaron en el año 2004, durante el sexenio del Presidente Vicente Fox, teniendo como principales objetivos:

  • Producir y difundir un diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas federal, estatales y municipales.
  • Generar, con base en dicho diagnóstico, un proceso y un programa de reformas con visión de mediano y largo plazos.
  • Lograr un nuevo federalismo hacendario integral, el cual deberá incluir el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.
  • Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de gobierno debe asumir, a partir de su cercanía con las necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.
  • Revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones.
  • Lograr una mayor simplificación de la legislación y efectividad de la administración, modernizando los sistemas de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno.
  • Programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario federal.
  • Lograr mayor transparencia y armonización de la información hacendaria.
  • Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas, de supervisión y de control social ciudadano.
  • Revisar el marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario, que den certidumbre a las relaciones entre los tres órdenes de gobierno.
  • Proponer cambios en la legislación secundaria.
  • Acordar un programa entre los órdenes de gobierno para simplificar administrativamente los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.

Cierre


Como decíamos al principio, coordinar fiscalmente un país con 32 estados y casi 2,500 municipios no es cosa simple. Al contrario, es tan frondoso el entramado que existe en legislación tributaria que ha obligado al legislador a abordar el tema de frente y proponer ajustes que puedan traer eficiencia y organización al sistema tributario mexicano.

En este tema aprendiste que la coordinación fiscal es la espina dorsal del federalismo mexicano, pues une a los tres niveles de gobierno por medio de la administración de los ingresos, los gastos y la deuda.

Quedó claro que la Federación manejará los impuestos de mayor contribución, como lo son el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Sobre la Renta (ISR), y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), y les otorgará una tajada de esa recaudación a estados y municipios, por medio de una serie de fórmulas de transferencia de recursos (condicionados y no condicionados).

Asegúrate de comprender:

  • Qué es y qué características tiene la concurrencia fiscal.
  • Qué es la coordinación fiscal y cómo se manifiesta en nuestro país.
  • Para qué se crearon las convenciones nacionales hacendarias y qué éxito han tenido.

Referencias