Contexto


A nivel estatal, los impuestos más importantes son el impuesto sobre nóminas y el impuesto a la tenencia vehicular.

Considerando que cada entidad federativa de México tiene leyes distintas tanto en alcance como en nomenclatura, en este módulo te enfocarás al análisis de las tres entidades que tradicionalmente han acarreado mayor importancia y ejercido una intensa influencia regional, principalmente por la cantidad de personas que en ellas habitan: el Distrito Federal, Jalisco y Nuevo León.

No obstante, también revisarás una cuarta entidad: la tuya. Por lo tanto, será además tu tarea tener a la mano y analizar el contenido de las leyes aplicables en el estado en que residas o en el cual muestres un interés profesional, ya sea porque quieres conocer más a fondo las leyes de donde habitas; o porque es tu deseo conocer otra opción para instalar una nueva empresa o negocio.

Explicación


8.1 Leyes aplicables y hacienda pública estatal

Los impuestos locales estarán generalmente contenidos en dos principales fuentes:

Ley de Ingresos del Estado
Código financiero
Es donde se determina el monto a cobrar por cada contribución, sea cual fuere el nombre con el que se designe a tal documento. Hay muchas variantes de nomenclatura entre los estados, lo cual en ocasiones puede generar un problema. Es un conjunto de leyes que se encargan de señalar la mecánica de cómo cada contribución es determinada, así como las facultades específicas de las autoridades competentes y los procedimientos para obtener el cobro de dichas contribuciones. También suele denominarse Código Fiscal o Ley de Hacienda, dependiendo del estado.

El análisis de la hacienda pública trata sobre las finanzas públicas y las transacciones monetarias que efectúa el Estado a través de determinados órganos gubernamentales. Como has visto, es por medio de la hacienda pública que el Estado se hace de los recursos necesarios para su funcionamiento (es decir, para cubrir los gastos públicos que le ayudarán a alcanzar sus objetivos). En otro nivel, la hacienda pública también se ocupa de aspectos fundamentales como la redistribución de los recursos y competencias, la estabilidad y el desarrollo económico en general.

8.2 Atribuciones y prohibiciones constitucionales en materia fiscal

En teoría, este funcionar de la hacienda pública se replica de alguna forma a nivel estatal, aunque la realidad institucional de México dicta lo contrario. El federalismo mexicano ha significado subordinación financiera de los niveles inferiores de gobierno, pues el poder central (la Federación) se ha adjudicado una gran porción de las facultades tributarias y las fuentes de ingreso más productivas, como el ISR y el IVA.

De hecho, la Constitución mexicana no menciona explícitamente las atribuciones fiscales que les corresponden a los estados y municipios, por lo que se infieren cuáles son a partir de las limitaciones que en materia impositiva instaura (o sea, por eliminación). Es decir, no determina exactamente cuáles son las facultades asignadas a los estados, pero sí cuáles no lo son.

“¿Y cómo lo dice exactamente la Constitución”?

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[El Congreso tiene facultad] Para establecer contribuciones:

  1. Sobre el comercio exterior;
  2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
  3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
  4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
  5. Especiales sobre:
    1. Energía eléctrica;
    2. Producción y consumo de tabacos labrados;
    3. Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
    4. Cerillos y fósforos;
    5. Aguamiel y productos de su fermentación; y
    6. Explotación forestal.
    7. Producción y consumo de cerveza.

Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.

Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

  1. Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

    Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
  2. Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
  3. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

Los Estados no pueden, en ningún caso:

IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.

Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

 


Como apunta Venegas (2012), en términos generales las prohibiciones que la Constitución hace a los estados tienen que ver principalmente con lo siguiente:

  • Regular el comercio exterior.
  • Explotar los recursos naturales.
  • Acuñar moneda.
  • Emitir estampillas de correo postal.
  • Gravar el tránsito de personas o cosas.
  • Prohibir el ingreso o gravar mercancía que entre o salga de su territorio.
  • Regular fiscalmente las importaciones por razón de procedencia ni por ser producción similar a la industria local.
  • Emitir títulos de deuda pública.
  • Contratar préstamos con gobiernos de otras naciones.
  • Gravar la producción, acopio y venta de tabaco en rama.
  • Establecer derechos de tonelaje o algún otro similar en relación con la actividad portuaria.

8.3 Esbozo de las haciendas estatales en la actualidad

La hacienda pública estatal, en consecuencia, comprende la obtención y aplicación de los ingresos públicos obtenidos solamente en el ámbito de su competencia. ¿Qué queda entonces para los estados? Simple: aquellos ingresos conformados por las contribuciones, productos, aprovechamientos, bienes, propiedades y derechos que pertenecen exclusivamente al estado y que son parte de su patrimonio.

Tomando en cuenta las prohibiciones ya mencionadas, cada estado puede expedir las leyes de ingresos y aprobar los presupuestos de egresos a través de sus respectivas legislaturas. En este sentido, para cubrir el gasto público y demás obligaciones, los estados generarán un ejercicio fiscal; donde se incluya la totalidad de los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos, aprovechamientos, aportaciones de seguridad social y otros ingresos derivados de la coordinación hacendaria y de financiamientos establecidos en su Ley de Ingresos (o equivalente).

Ninguna contribución podrá recaudarse si no está prevista en la Ley de Ingresos correspondiente.

 

Entre las principales fuentes de ingresos de los estados se encuentran el impuesto sobre nóminas, el impuesto sobre transferencia de propiedades (o equivalente), el impuesto sobre uso de suelo, derechos y cuotas de diversos servicios públicos, el impuesto a la enajenación de autos usados, entre otros. Las finanzas públicas de los estados tienen una estructura como la siguiente:

Finalmente, cabe volver a señalar que en el mismo estrato de los gobiernos estatales se encuentra el Distrito Federal, cuya competencia tributaria comprende los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y créditos fiscales, entre otros.


Cierre


En este tema aprendiste que debido a que México tiene un gobierno republicano, la división de poderes es fundamental para el desarrollo democrático. Asimismo, la estratificación federal del Gobierno ofrece una configuración fiscal que más allá de ser compleja, ofrece diversos desafíos.

Aprendiste también que la hacienda pública de los estados funciona de manera similar a la de la Federación, pero con una serie de prohibiciones constitucionales que hacen que los ingresos de los estados se enfoquen en otras fuentes (una forma de subordinación, pero en términos financieros). Como un efecto dañino del centralismo, los impuestos más importantes en términos de recaudación real son parte exclusiva de la Federación.

No obstante, tomando en cuenta el artículo 124 constitucional, que establece la cláusula residual (los estados podrán legislar sobre las materias que no estén asignadas a la Federación), las entidades federativas sí pueden llevar a cabo actividad legislativa en materia de contribuciones, siempre y cuando ésta no contravenga lo estipulado en las leyes federales. Un pequeño margen de maniobra, como pudiste ver, que a veces resulta insuficiente.

Revisa a continuación el Checkpoint:

Asegúrate de comprender:

  • Cómo se generan los ingresos en las entidades federativas.
  • Qué dice la Constitución Mexicana respecto a las facultades tributarias de los estados.
  • Qué elementos forman las finanzas públicas estatales.

Referencias


  • Venegas, S (2012). Derecho Fiscal. México: Oxford University Press.
  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2015). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm