Uno de los cuestionamientos al sistema jurídico internacional, tanto a nivel popular, como originado de la crítica realista o del real politik es que carecen de coactividad. Es común que estas mismas preocupaciones se apliquen a los sistemas internacionales de protección de derechos humanos.
- ¿Hasta qué grado son acertados estos cuestionamientos?
- ¿Cuál es el papel y el valor de los sistemas internacionales en materia de derechos humanos?
- ¿Por qué surgen y cuál es su papel?
En las siguientes páginas estudiarás y reflexionarás acerca de estas preguntas. La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue el parteaguas después de la Segunda Guerra Mundial para el desarrollo de sistemas internacionales de protección de los derechos humanos.
Lo primero que estudiarás es sobre la naturaleza de la declaración desde el punto de vista jurídico. De ahí leerás sobre el origen y funcionamiento del sistema universal de Naciones Unidas para la protección de los derechos humanos y del sistema regional interamericano.
En especial trabajarás sobre cómo se desarrolla un proceso ante el sistema interamericano por ser uno especialmente relevante para México. En el siguiente tema estudiarás sobre cómo el sistema jurídico nacional ha recogido el desarrollo internacional de derechos humanos y en especial su relación con el sistema interamericano de derechos humanos.
4.1 Naturaleza Jurídica de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
Durante los trabajos preparativos para la declaración se discutió en un primer momento qué tipo de instrumento se debería desarrollar. La idea que había surgido se refería a una especie de International Bill of Human Rights. También había voces que propugnaban por un tratado o convención internacional.
Sin embargo, es importante recordar que el contexto de la Declaración es el mismo sistema de Naciones Unidas. La Carta de la Organización de Naciones Unidas adoptada en San Francisco en 1945 señaló en su preámbulo:
En su primer artículo señala como propósitos u objetivos de la Organización:
Así, la forma que tomó el instrumento fue el de una Declaración de la Asamblea General de la ONU. Conforme al Capítulo IV de la Carta de la ONU, la Asamblea General tiene facultad para emitir recomendaciones en cualquiera de los temas o asuntos bajo la Carta.
Estas recomendaciones se tomarán, salvo los casos ahí especificados por la mayoría de los miembros presentes y votantes. Así, una vez que el borrador de Declaración Universal fue presentado a la Asamblea, fue discutido detalladamente y se tomaron cerca de 1400 votos sobre cada uno de los artículos y sus redacciones.
Cincuenta de los cincuenta y ocho Estados entonces Partes de la ONU participaron en la votación final. Los ocho restantes se abstuvieron adoptándose la Carta por unanimidad de los votantes.
La Unión Soviética y otros cinco Estados comunistas se abstuvieron, argumentando que la Carta no contenía una condena al régimen nacional socialista y al fascismo. Los otros dos Estados que se abstuvieron fueron Arabia Saudita, debido a la inclusión de disposiciones de igualdad del hombre y la mujer y al derecho a cambiar de religión y Sudáfrica debido a su posición sobre el apartheid.
La Carta es, como toda resolución de la Asamblea General, una recomendación de carácter político. Es decir, en principio, su naturaleza no es de un instrumento jurídicamente vinculante. Sin embargo, la Declaración ha tenido por un lado una fuerza moral muy importante.
Como lo mencionó Eleonor Roosevelt, la presidenta del Comité Redactor, la Declaración fue diseñada para servir como el fundamento para el futuro de la protección de los derechos humanos. Para ello señalaba Roosevelt que era necesario que naciera a través de la educación en la conciencia de los ciudadanos de todo el mundo (Introduction to the Universal Declaration of Human Rights | Facing History and Ourselves).
Actualmente gran parte del contenido de la Declaración es reconocido como Derecho consuetudinario internacional. Esto es no por la naturaleza misma de la declaración, sino porque las disposiciones ahí contenidas han sido reconocidas por los Estados como normas jurídicas de carácter vinculante.
La dignidad del ser humano, la igualdad ante la ley, las libertades y la no discriminación se encuentran entre estas disposiciones de Derecho consuetudinario internacional. Hay tratadistas que incluso consideran que toda la Carta constituye Derecho consuetudinario internacional (Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2007).
4.2 El Sistema Universal de Derechos Humanos
Conforme lo adelantó Eleonor Roosevelt, la Declaración dio lugar al desarrollo de todo un sistema de protección de los derechos humanos en el seno de las Naciones Unidas de corte universal. Este desarrollo no ha sido centralizado u organizado y en las últimas décadas ha habido intentos por reformarlo para darle mayor orden e interrelación (O’Flaherty, 2010).
Una de las primeras acciones de las Naciones Unidas fue el establecimiento del Comité de Derechos Humanos. Este Comité fue el encargado de redactar la Declaración Universal. El Comité estuvo en funciones hasta el 2006. Su labor consistió básicamente en la preparación de propuestas, observaciones y recomendaciones en la materia. El Comité fue sustituido por el Consejo de Derechos Humanos que llevó a cabo su primera sesión el 19 de junio del 2006.
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas es un órgano intergubernamental establecido conforme a la Resolución de la Asamblea General de la ONU 60/251. Está compuesto por cuarenta y siete miembros electos de entre los Estados Parte de la Organización. Los Estados miembros del Consejo son designados por un periodo de tres años y sólo pueden servir un término adicional consecutivo. El Consejo se reúne en Ginebra durante diez semanas al año.
Uno de los aspectos centrales de la reforma que dio origen al Consejo fue el establecimiento del Mecanismo de Revisión Periódica Universal. El mecanismo es un proceso colaborativo entre Estados, coordinado por el Consejo, a través del cual se realiza la revisión del récord en materia de derechos humanos de los Estados Miembros.
En éste, los Estados tienen la oportunidad de señalar las acciones que han tomado para mejorar la situación de derechos humanos en sus respectivos países y cumplir con sus obligaciones internacionales. Para el 2011, el Consejo había llevado a cabo la Revisión Periódica Universal de los 193 Miembros de las Naciones Unidas.
El sistema universal además está compuesto por una serie de tratados internacionales en aspectos específicos de derechos humanos que se han adoptado a través de los años. La mayoría de estos tratados establecen sus propios órganos y sistemas de revisión y seguimiento a sus obligaciones.
El primero de estos órganos fue el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial establecido bajo la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial de 1965.
Actualmente el sistema universal está compuesto por dieciocho tratados internacionales en materia de derechos humanos, de los cuales nueve son Convenciones Internacionales y nueve Protocolos adicionales bajo las Convenciones.
Es importante recordar que si los protocolos surgen conceptualmente de un tratado o convención también son tratados internacionales propiamente conforme al Derecho Internacional. Como parte de estas convenciones existen diez órganos encargados de dar seguimiento a las obligaciones establecidas en convenciones y protocolos adicionales específicos.
Si bien en materia de derechos humanos no se deben hacer distinciones, por cuestión de espacio enlistamos los instrumentos básicos que conforman este sistema universal:
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Para apoyar todo el sistema universal, el Secretario General de Naciones Unidas cuenta con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH). El Alto Comisionado es el funcionario principal de Naciones Unidas en materia de derechos humanos.
Adicionalmente existen los procedimientos especiales, la mayoría coordinada bajo el Consejo de Derechos Humanos y apoyada por la Oficina del Alto Comisionado. Los procedimientos especiales consisten en mandatos a expertos independientes para realizar reportes y asesorar, ya sea en temas específicos de derechos humanos o en la situación en determinados Estados. En 2015 había 41 mandatos temáticos y 14 por país.
4.3 El Sistema Interamericano de Derechos Humanos
El sistema interamericano también ha tenido un desarrollo progresivo desde su incepción. El mismo año en que se adoptó la Declaración Universal, en 1948, los Estados del continente americano —reunidos en Bogotá, Colombia— establecieron la Organización de Estados Americanos (OEA).
El artículo 3º de la Carta de la OEA establece el siguiente principio:
En la misma sesión de Bogotá, los Estados americanos emitieron la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. La Declaración constituyó un pronunciamiento político y no jurídico propiamente. En ese momento no se estableció ningún mecanismo de seguimiento u observancia en materia de derechos humanos.
No fue hasta 1959 que se estableció el Comité Interamericano de Derechos Humanos en una resolución de los Ministros de Relaciones Exteriores. El Comité se estableció con una composición de siete miembros electos en forma individual, el cual se organizaría por el Consejo y tendría las funciones que el mismo le otorgara.
Todo ello se formalizó unos años después con la adopción por el Consejo del Estatuto del Comité Interamericano de Derechos Humanos. El Estatuto define que el Comité es un órgano autónomo encargado de promover el respeto de los derechos humanos. Para propósitos del Estatuto se entendería que los derechos humanos serían los contenidos en la Declaración Americana (Burgenthal, 1975).
La Comisión interpretó las facultades de recomendación que le otorgó el Estatuto en un sentido amplio. Desde su incepción realizó reportes y recomendaciones sobre violaciones graves y sistemáticas en Estados individuales, realizando visitas y recabando testimonios en muchas ocasiones.
En ese momento no tenía facultades para conocer y actuar sobre peticiones de individuos. En 1965, la Asamblea General de la OEA dotó a la Comisión de la facultad de conocer de comunicaciones de individuos como parte de sus funciones de evaluar la situación de derechos humanos en los países miembros y de elaborar recomendaciones para su mejor observancia. Se incluyó también la facultad de solicitar información a los Estados respectivos.
En 1969 y 1970 se producen cambios importantes en el sistema interamericano. Por un lado, en 1969 se adoptó la Convención Americana de Derechos Humanos. La Convención entró en vigor en 1978. Un paso importante por sí mismo.
Adicionalmente, la Comisión ahora contaría con una convención internacional legalmente vinculante y no únicamente la Declaración para llevar a cabo su trabajo. Adicionalmente se reformó el artículo 51 de la Carta de la OEA para convertirlo en un órgano principal de la Organización encargado de promover la observancia y protección de los derechos humanos y servir como un órgano consultivo de la Organización en la materia (Burgenthal 1975).
La Convención Americana de Derechos Humanos también dio nacimiento a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 52). Ésta no entró en funciones hasta que la Convención entró en vigor. Su primera sesión la celebró en 1979. La Corte está compuesta por siete jueces, electos a título individual de nacionales de los Estados miembros. No podrá haber dos jueces de la misma nacionalidad a la vez. Los Estados miembros pueden proponer hasta tres personas para ocupar una vacante. Los jueces duran en su encargo seis años.
Únicamente la Comisión y los Estados parte pueden someter un caso a la Corte. Para presentar un caso es necesario que previamente se agote el proceso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Los Estados y la Comisión también pueden solicitar opiniones consultivas a la Corte.
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¿Cómo funciona el proceso jurisdiccional en el sistema interamericano?
Este proceso está contenido en la Convención Americana de Derechos Humanos, articulado de conformidad con los Estatutos y Reglamentos de la Comisión y la Corte Interamericana.
La Comisión puede iniciar casos a petición de un Estado contra otro Estado o a petición de las víctimas de presuntas violaciones de derechos humanos, otras personas o grupos de personas y de organizaciones no gubernamentales.
La facultad de recibir e iniciar un proceso ante la petición de personas o grupos de personas amplía el principio de legitimación, y acceso a la justicia más allá de lo que comúnmente contemplan otros sistemas en donde son básicamente las víctimas quienes pueden presentar una petición o caso (Martin 2006).
Los elementos principales del proceso de peticiones ante la Comisión es el siguiente:
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos no puede conocer un caso hasta que no se agote el procedimiento anterior ante la Comisión. En cuanto a su competencia ratione personae, sólo la Comisión o los Estados puede presentar un caso.
No ha habido ningún ejemplo de un Estado presentando un caso contra otro Estado hasta la fecha. Asimismo, la Corte no puede recibir un caso si el Estado en contra del que se presenta no ha ratificado la Convención Interamericana y expresamente aceptado la competencia de la Corte mediante declaración. Esta declaración puede ser general, conforme al principio de reciprocidad o para cierto tipo de caso o puede realizarse en forma especial caso por caso.
Una vez realizada la declaración, el Estado no puede retirarla salvo que denuncie la Convención. Trinidad y Tobago y Venezuela han denunciado la Convención recientemente para extraerse de la competencia de la Corte.
La posición de los peticionarios y víctimas ha evolucionado en la jurisprudencia de la Corte. Si bien originalmente únicamente participaban como asesores de la Comisión, hoy en día pueden participar en el proceso en forma independiente, presentar argumentos, ofrecer pruebas, interrogar testigos y peritos.
Lo que las víctimas y peticionarios no pueden hacer es modificar los hechos presentados por la Comisión ante la Corte. Si pueden alegar otros derechos humanos diversos a los presentados por la Comisión, pero con base en los mismos hechos. Esto bajo el principio de que son las víctimas quienes son titulares de esos derechos como sujetos de derecho internacional.
Una vez recibida la demanda por parte de la Comisión, ésta se transmite al Estado involucrado y a los peticionarios y víctimas. Estas últimas cuentan con dos meses para presentar sus escritos y los Estados cuentan con cuatro meses para responder. Una vez agotada esta instancia se procede a las audiencias del caso para el desahogo de la evidencia y presentación y cierre de argumentos.
En un principio la Corte emitía por lo menos tres sentencias distintas en el proceso:
- Una en materia de excepciones.
- Otra en el fondo
- Finalmente, otra en cuanto a las reparaciones.
Por economía procesal, la Corte ha optado por emitir, de ser posible una sola sentencia que incluya las tres cuestiones, o por lo menos las excepciones y el fondo.
La Corte, como ha sido la tendencia en procedimientos internacionales y en algunos nacionales, acepta escritos de amicus curiae. Estos son escritos presentados por terceros al juicio que buscan aportar argumentos y elementos adicionales para la decisión.
Una cuestión importante es que los peticionarios y víctimas, cuando participan en forma independiente, deben cubrir el costo del litigio y de toda prueba que ofrezcan. La Corte en su decisión puede determinar costos del litigio.
Finalmente, la Corte ha determinado su propia competencia para dar seguimiento a sus sentencias, mediante solicitudes de información y reporte de cumplimiento a los Estados. Sus sentencias son finales e inapelables y son obligatorias para los Estados conforme a sus obligaciones bajo la Convención.
